Комментарии к саморегулированию в строительстве

Пропуск на стройку

Принятые Федеральным законом от 22.07.2008 № 148-ФЗ поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации радикально меняют механизм контроля за деятельностью строительных компаний.

При разработке Закона учитывалось два направления.
Первое - административное. Это общая политика государства, направленная на сокращение лицензируемых видов деятельности. Так, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" сохранял лицензирование в области строительства, проектирования, а также в сфере инженерных изысканий лишь до 1 июня 2008 года. Между тем, очевидно, что строительная деятельность относится к деятельности, представляющей повышенную опасность, оставлять ее без какого-либо регулирования допуска на рынок нельзя. В 2003 г. вышел Указ Президента о мерах по проведению административной реформы, в котором говорилось о необходимости масштабной замены государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности на саморегулирование. Таким образом, в последние годы сформировалась четкая политика государственной власти, направленная на замену лицензирования в строительной отрасли на саморегулирование.
Второе направление реализовывалось в рамках научной деятельности - изучение и формулирование подходов и законодательных механизмов обеспечения безопасности строительства. В рамках нашего института была разработана концепция обеспечения безопасности в строительстве, которая включала в себя такие элементы, как государственная и негосударственная экспертизы проектной документации, государственный строительный надзор, строительный контроль, институт выдачи разрешений на строительство, институт ввода объектов в эксплуатацию и т.д.
Данные институты, с одной стороны, были призваны решать организационные вопросы, связанные со строительством, а с другой - были направлены на обеспечение его безопасности. В рамках разработки этой концепции мы пришли к выводу, что одним из самых эффективных институтов обеспечения безопасности строительства должно стать саморегулирование. Его роль не ограничивается заменой лицензирования, она очень велика в вопросах, связанных с контролем за деятельностью субъектов рынка, аттестацией, обучением, разработкой документов технического регулирования и т.д.
В итоге научное направление и государственное решение о сокращении административных барьеров сошлись вместе. Это привело к неизбежности принятия Закона, который вводил бы саморегулирование в строительной области.
Концепция Закона основана на том, что целью введения саморегулирования является не какое-то абстрактное наведение порядка в строительном бизнесе, а обеспечение безопасности и повышение качества строительства. Определение цели для любой некоммерческой организации несет серьезные правовые последствия, так как несоответствие деятельности этой цели служит основанием для ликвидации такой организации. Обеспечить безопасность и качество строительства, прежде всего в интересах общества.
Любая строительная ассоциация или союз защищают интересы своих членов и стремятся к максимальному увеличению их прибыли. Согласитесь, это существенно отличается от обеспечения безопасности строительства. Таким образом, саморегулируемые организации в обеспечение своих целей будут принимать документы, которые в том числе снизят прибыль строительных организаций (что абсолютно законно, ведь если бы так поступали строительные союзы и организации, они бы нарушали интересы своих членов).
Закон преследует эти цели, а реализация их происходит при помощи следующих инструментов. Во-первых, саморегулируемым организациям дано право принимать обязательные для исполнения ее членами акты - стандарты, правила, требования к допуску к деятельности, меры ответственности за нарушение требований. Во-вторых, таким организациям дано право осуществлять контроль за соблюдением этих требований. При этом саморегулируемая организация не имеет права контролировать соблюдение ее членами других требований, например налогового, трудового, таможенного законодательства. Она действуют только в своей сфере - обеспечение безопасности строительства. Лишить права заниматься определенной деятельностью можно лишь те структуры, которые не обеспечивают безопасность строительства. Те же, кто не платит налоги, не соблюдает трудовое законодательство или что-то еще, должны наказываться по другому закону, государством, а не саморегулируемыми организациями.
По Федеральному закону "О саморегулируемых организациях" членство в такой организации добровольное. Между тем членство в саморегулируемых организациях, предусмотренных поправками в ГРК РФ, обязательное (без него строители не смогут заниматься своей деятельностью, так как не будут иметь допуска к рынку).
Закон сложный, многостраничный. Он получился таким, потому что мы хотели внедрить саморегулирование как эффективный инструмент обеспечения безопасности строительства, а также не допустить его использования в качестве инструмента монополизации рынка и незаконного обогащения таких авантюристов, которые хотели бы торговать членством в организациях и обогатиться.
Во многом этот Закон носит процедурный характер. С одной стороны, он меняет систему отношений в строительной отрасли: полномочия государства переходят к саморегулируемым организациям. С другой стороны, он очень детально регулирует весь механизм деятельности и функционирования саморегулируемой организации в области строительства. Получается, что саморегулирование возможно только в жестких рамках закона.

После принятия Закон был очень негативно оценен некоторыми представителями строительной отрасли, которые даже опубликовали открытое письмо к Президенту РФ. Критике подверглась недопустимо высокая планка как по числу членов саморегулируемой организации строителей, так и по доле каждого из членов в компенсационном фонде. Справедливо ли это?

- Сразу необходимо отметить, что критика исходила от очень немногих строителей, причем тех людей, которых в строительной области никто не знает.
Доля правды в критике есть. Изначально предлагались не такие высокие требования и цифры (50 членов и 250 000 рублей в качестве членской доли). В таком случае наша идея заработала бы достаточно быстро. Однако Закон был принят в несколько ином варианте. Такова политическая воля. Нельзя сказать, что это решение было неправильным. В нем есть своя логика.
Конечно, очень сложно найти 1 миллион рублей для взноса в компенсационный фонд и набрать 100 членов для формирования саморегулируемой организации. Но эти цифры повышались для того, чтобы не допустить торговли допусками на строительный рынок, создания фиктивной саморегулируемой организации одним монополистом. Теперь перекрыта возможность дискредитации самой идеи саморегулирования. Да, некоторые проблемы у малого бизнеса при преодолении этих порогов будут, но его представители обязательно найдут выход и выкрутятся. Механизмы для решения таких проблем есть, и исполнительные дирекции саморегулируемых организаций их найдут. Ни одно добросовестное малое предприятие не будет ликвидировано.
Угрозы монополизации рынка не предвидится. Наоборот, чтобы набрать 100 членов, крупным предприятиям придется идти на поклон к мелким, к индивидуальным предпринимателям и уговаривать их вступить в одну организацию. К тому же взнос в компенсационный фонд составляет 1 миллион рублей не с каждого члена, а на одного, что значит, что представитель крупного бизнеса может, например, заплатить 5 миллионов рублей, а представители малого бизнеса по 300 000 рублей.
Кроме того, сегодня многие компании, которые, по существу, являются крупными или средними, работают как малый бизнес. Такая компания создает 100 юридических лиц, каждое из которых использует упрощенную систему налогообложения. При вступлении в саморегулируемую организацию хозяину выгоднее отказаться от этого дробления, чтобы не платить огромный взнос. Также при подсчете количества членов в организации все аффилированные лица будут считаться как одно лицо.
Отмечу, что доля в размере 1 миллиона рублей требуется от члена лишь в том случае, если его саморегулируемая организация не приняла правила страхования ответственности. Если она это сделает, доля на каждого ее члена в компенсационном фонде будет составлять 300 000 рублей. Сейчас вопрос только в том, кто первый из страховщиков разработает эти правила.
Существующие сейчас строительные союзы и ассоциации - это база, на основе которой начнут работать саморегулируемые организации. В них состоят те люди, которые уже привыкли объединяться, которые придерживаются активной общественной позиции. Поскольку в каждом регионе таких компаний и предпринимателей 70 - 80, для создания саморегулируемой организации им придется "подтягивать" и тех, кто пока ни в какие объединения не вступал. Это тоже плюс Закона.

Как быть компаниям, которые занимаются не одним видом деятельности? Нужно ли им вступать в несколько саморегулируемых организаций и везде платить членские взносы?

- По этому вопросу было много дискуссий. В итоге политические весы склонились в сторону того, что компаниям, которые занимаются несколькими видами деятельности, нужно вступать в несколько СРО. На мой взгляд, в этом решении минусов было больше, чем плюсов, однако в его пользу есть и один серьезный аргумент.
Если объединяются, например, строители и проектировщики, то первые будут подавлять вторых просто потому, что их больше, у них большее количество голосов. Но в безопасности и качестве строительства заинтересованы в первую очередь проектировщики. К наиболее серьезным последствиям приводят ошибки именно в проектировании. Строители же заинтересованы в снижении себестоимости работ, что приводит к ухудшению их качества. Поэтому их и разделили: стандарты качества проектирования должны самостоятельно принимать проектировщики, и их не будет "смущать", что это увеличит себестоимость работ.

Учитывался ли опыт других стран при разработке Закона?

- Нет. Это объясняется очень просто. У нас получился абсолютно другой, новый, не имеющий аналогов в экономически развитых странах подход к саморегулированию.
На Западе саморегулирование очень развито потому, что оно всегда опережало государственное регулирование. Ремесленные гильдии существовали уже в средние века, когда никакого государственного регулирования предпринимательской деятельности не было. Получается, что государству даже не нужно было вмешиваться в эту сферу.
Россия должна путь, который у Запада занял столетия, пройти в течение десятка лет. Это невозможно без принудительного внедрения саморегулирования при помощи закона. На начальном этапе нужно политической волей заставить предпринимателей объединиться. Когда этот путь будет пройден и все механизмы заработают так же, как на Западе, Закон уже можно будет отменять. Произойдет это, возможно, лет через пятнадцать - двадцать. Тем, кто не участвует в объединениях, просто никто не будет доверять.

Окончательно контроль над строителями перейдет к саморегулируемым организациям с 1 января 2010 года. Каков будет переходный период?

- Переходный период достаточно длительный. Он будет включать в себя несколько этапов.
Буквально на днях, до конца августа выйдет Постановление Правительства РФ, которое определит уполномоченный орган. Данный орган и будет принимать решения о придании некоммерческому партнерству статуса саморегулируемой организации.
С этого момента любое некоммерческое партнерство может подавать в этот орган документы, собрав необходимое количество членов и компенсационный фонд.
До 1 января 2009 года компенсационный фонд составляет 300 000 рублей на каждого члена в строительном сообществе и 150 000 для проектировщиков документации изыскателей.
Есть еще одна важная дата: не позднее 25 октября этого года уполномоченный орган должен будет утвердить перечень опасных видов работ. Только с этого момента саморегулируемые организации смогут начать выдавать своим членам допуски к работе, поэтому с 1 января 2009 года работать на строительном рынке можно будет при наличии либо государственной лицензии, либо допуска. Это будет продолжаться год.
С 1 января 2010 года все заработает в полную силу и без допуска, выдаваемого саморегулируемой организацией, строители уже не смогут работать.

 

Стройка на самоконтроле

Эра строительных лицензий заканчивается. Парламент дружно проголосовал за их упразднение. От государственного контроля в виде лицензий строители переходят под крыло саморегулируемых организаций.
Новые правила для участников строительного бизнеса вводит Закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который, получив одобрение в парламенте, находится в режиме ожидания одобрения Президента.
Сразу отметим, что перевод строительной отрасли на саморегулирование произойдет не сразу. Компаниям, осуществляющим деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капремонту зданий и сооружений, а также по проведению инженерных изысканий, придется на какое-то время задержаться под бдительным государственным оком.
Ближайшие полгода - до 1 января 2009 года - Минрегион России по-прежнему будет выдавать новые лицензии. С 1 января 2009 года и до 1 января 2010 года вводится переходный период, в течение которого компании смогут выбирать, работать ли им по ранее выданной лицензии или на основании "пропуска" от саморегулируемой организации. Полностью в свободное плавание строительный бизнес отправится с 1 января 2010 года - с этого момента работать по лицензии будет запрещено, а членство в саморегулируемой организации станет обязательным.
Саморегулируемая организация, которой поправки посвящают отдельную главу в Градостроительном кодексе РФ, создается в форме некоммерческого партнерства и в зависимости от выполняемых работ может быть трех видов: по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации и строительству.
Не совсем понятно, как быть строительным компаниям, которые осуществляют сразу несколько видов деятельности. Им, по-видимому, придется пополнить ряды нескольких саморегулируемых организаций, что обернется более чем внушительными расходами в виде регулярных членских взносов, а также взноса в компенсационный фонд, из которого, собственно, и будет покрываться ущерб третьим лицам.
Размеры взносов зависят от вида саморегулируемой организации. Для организаций, которые объединяют в качестве своих членов компании, осуществляющие изыскательские и проектные работы, минимальный взнос в компенсационный фонд составляет 500 тыс. рублей. Для строительных фирм эта сумма повышается уже в два раза - до 1 млн. рублей.
Правда, поправки предусматривают "скидки" в отношении саморегулируемых организаций, в которых введено обязательное страхование ее членами гражданской ответственности перед потребителями. В этом случае взнос в компенсационный фонд определен в размере 150 тыс. рублей для проектно-изыскательской деятельности и 300 тыс. рублей для строительной.
Количественный порог для создания саморегулируемой организации определяется следующим образом. Организации, выполняющие инженерные изыскания или подготовку проектной документации, должны объединять в своем составе не менее 50, а строительные организации - не менее 100 индивидуальных предпринимателей или юридических лиц.
Итак, с 1 января 2010 года работать в области инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта смогут только компании, получившие от саморегулируемой организации свидетельство о допуске к таким видам работ. В противном случае компаниям грозят административные штрафы, которые вводятся этими же поправками и составляют от 30 до 50 тыс. рублей. При этом деятельность злостных нарушителей может быть приостановлена на срок до трех месяцев.

 

В чем суть внесенных изменений в Градостроительный кодекс РФ?

В текст кодекса введены положения о саморегулируемых организациях. Это полноценные субъекты градостроительных отношений с отдельными полномочиями по регулированию профессиональной деятельности основных ее участников.
Также представлены основные принципы построения саморегулируемых организаций, общие требования к правилам и стандартам их деятельности.
Кроме того, определен порядок госрегистрации и основы взаимодействия саморегулируемых организаций с органами государственного управления.

Как будет осуществляться переход на новую систему регулирования строительной деятельности?

В течение месяца после вступления в силу поправок будет вводиться новая схема управления. При этом до 1 января 2009 года будет фактически действовать тот же порядок, что и ранее. То есть те строительные организации, у которых есть лицензии, смогут продолжить работу. А вот с 1 января 2010 года работать на строительном рынке смогут только члены саморегулируемых организаций. Никаких других вариантов нет.

Согласно поправкам, вносимым в статью 52 Градостроительного кодекса РФ, строительные работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, могут выполнять лишь те организации, которые имеют свидетельства о допуске к таким работам, выданные саморегулируемой организацией. Какие виды работ влияют на безопасность, а значит, требуют получения допуска?

В течение трех месяцев после вступления в силу закона Правительство РФ обязано принять этот перечень работ. Как он будет выглядеть, сказать трудно. Дело в том, что прямых аналогов нет. Не определено и по каким критериям они будут выделяться. Перечень должен подготовить Минрегион России. При этом ведутся консультации с Ассоциацией строителей России и с Российским союзом строителей.
Когда этот вопрос обсуждался в период принятия поправок, мы исходили из того, что в перечень войдут не все виды строительных работ. Ведь сейчас лицензированию подлежит объемный перечень работ, но при этом очевидно, что не все они влияют на безопасность. Предполагается же, что в новом перечне будут выделены лишь те работы, которые напрямую связаны с безопасностью строительных объектов.

Существуют ли уже сформированные саморегулируемые организации строителей?

На сегодняшний день саморегулируемых организаций, отвечающих критериям вновь принятого закона, нет вообще. При этом следует учитывать, что есть два этапа при формировании данных организаций. Первый - создание некой оболочки в виде некоммерческих организаций, которые должны соответствовать критериям, указанным в законе. И второй этап - включение в соответствующий реестр.
Поскольку на сегодняшний день не определено, кто будет вести государственный реестр данных организаций, получается, что «легальных» саморегулируемых организаций нет. Государство должно определить федеральный орган исполнительной власти, который будет вести реестр и осуществлять надзор за деятельностью саморегулируемых организаций.

Во всех ли регионах должны быть созданы саморегулируемые организации?

Нет, система саморегулируемых организаций не связана с административно-территориальным делением России. Не предусмотрена жесткая система, при которой саморегулируемые организации должны формироваться по субъектам Российской Федерации. Предполагается, что они могут носить межрегиональный характер. Но совершенно очевидно, что прежде всего они будут формироваться по регионам. Это не мешает члену такой организации, зарегистрированному, например, в Москве, работать на Дальнем Востоке либо в другом регионе. Таким образом, если в каком-то регионе нет саморегулируемой организацией, то можно вступить в другую.
Тем более что есть регионы, где нельзя набрать минимального количества членов саморегулируемой организации. Это регионы, в которых меньше 100 строительных организаций. Поэтому полагаю, что строители, которые ведут деятельность в таких регионах, будут вступать в саморегулируемые организации других субъектов Российской Федерации.

В чем заключаются требования к таким организациям?

Эти требования определены законодательно. Предусмотрено создание отдельных саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, которые выполняют инженерные изыскания, занимаются подготовкой проектной документации, а также ведут строительные работы. Так, некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой при условии объединения в своем составе не менее ста индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, при наличии компенсационного фонда и необходимых документов.

Какие документы необходимы?

Саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить:
- требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также документ, устанавливающий условия выдачи свидетельств о допуске к указанным работам;
- правила контроля в области саморегулирования;
- документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля и др.
Кроме того, организация вправе разработать стандарты саморегулируемых организаций и правила саморегулирования.
В стандартах может быть установлен порядок выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также требования к системе контроля за их выполнением и результатами. В правилах саморегулирования определяют требования к предпринимательской деятельности членов организаций.

Каким критериям должны соответствовать члены саморегулируемой организации для получения свидетельства о допуске?

Для получения допуска к тем или иным видам работ каждая саморегулируемая организация должна разработать требования самостоятельно.
Минимальные требования указаны в законе, они носят самый общий характер. Это квалификационные требования к работникам, требования о наличии образования определенного уровня и профиля, к повышению квалификации и профессиональной переподготовке, наличию определенного стажа работы и др.

Кто определяет размеры вступительных взносов?

Установление размеров вступительного и регулярных членских взносов и порядка их уплаты относится к исключительной компетенции общего собрания членов саморегулируемой организации строителей.
Общее собрание будет определять и размеры взносов в компенсационный фонд, а также порядок его формирования и определение возможных способов размещения средств фонда.

© 2012 Самарский Центр по Ценообразованию в Строительстве
Россия, г. Самара, ул. Садовая, 278; e-mail: ccs@ccs-samara.ru