Дорого строим? Причины и «виновные».

В течение нескольких последних месяцев в средствах массовой информации, в выступлениях первых лиц государства (президента, председателя Правительства) часто поднимается вопрос «Почему мы дорого строим?». Обвинения в причинах «дороговизны» строительства адресуются проблемам в системе ценообразования отрасли.

Данная проблематика касается нас остро и непосредственно, поэтому настоящую статью мы хотим посвятить ее обсуждению. Конкретизируем цели – обозначить проблемы и их причины, показать невозможность адекватной оценки стоимости строительства категориями «дешево-дорого», доказать факт, что в сути и причинах подавляющего большинства указанных проблем обвинять систему ценообразования в корне неправильно.

Причина негатива, который сейчас выплескивается на специалистов по ценообразованию, видится нам не в том, что они недостаточно профессиональны и квалифицированы в своем деле (плохо работают, завышают стоимость строительства?), а в том, что другие непосредственные и примкнувшие к ним «косвенные» участники инвестиционно-строительного процесса (юристы, экономисты, финансисты, бухгалтеры, а иногда даже программисты) считают себя знатоками вопросов ценообразования в строительстве. Большинство из них не знает и не желает учитывать специфики строительной деятельности в целом, тех особенностей создания продукции строительства, которые определяют ее стоимость, уникальных механизмов работы системы ценообразования в отрасли. При этом зачастую именно эти специалисты участвуют в разработке экономической составляющей законодательных и подзаконных актов, регулирующих инвестиционно-строительную деятельность, а впоследствии они же выносят однозначный вердикт – «это дорого!».

Однако одну серьезную проблему, которая не в последнюю очередь порождает негативные заявления и высказывания в отношении результатов нашей работы, нельзя не признать – полное отсутствие прозрачности системы ценообразования в строительстве. Проявляется она, прежде всего, в непонимании того, что мы оцениваем, на что именно создаем смету (как основополагающий документ, на котором базируется цена строительства объектов капитального строительства). Сказанное, на наш взгляд, можно назвать проблемой идентификации и описания предмета оценки стоимости. Наглядной иллюстрацией этой проблемы, к сожалению, можно считать такой важный документ как Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 г. № 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения». Целевое назначение данного подзаконного акта абсолютно понятно – прописать порядок проведения проверки инвестиционных проектов, предусматривающих осуществление инвестиций в основной капитал, на предмет эффективности использования средств федерального бюджета для принятия решения о предоставлении бюджетных средств. На этом ясность заканчивается. Далее каждая строка, фраза, абзац Постановления № 590 свидетельствует о том, что участвующие в его разработке ведущие экономисты нашей страны, не понимают, о чем они пишут! Мы не боимся заявить, что они этого не понимают, поскольку не знают специфики строительной деятельности и ее законодательного, нормативного  регулирования! А специалисты по ценообразованию, в свою очередь, не могут понять, как им по этому документу работать и что оценивать.

Пример 1. Существует в Самарской губернии известный, публично обсуждаемый в течение нескольких лет областной проект – строительство магистрали «Центральная» (трассы, проходящей практически через весь город). На днях в местной печати было сделано заявление главы города об очередной реанимации проекта, в частности о подписании договора о намерениях с группой инвесторов по созданию магистрали. Там же опубликованы следующие основные характеристики данного проекта: протяженность магистрали – 16,5 км; предпроектные разработки предполагают строительство многоуровневой магистрали, 2/3 которой будут располагаться под землей; ширина полосы составит от 80 до 130 м (!!!-?); стоимость строительства оценивается суммой свыше 30 млрд руб. На первый взгляд, стоимость 1 км дороги в 1,8 млрд руб. – это огромные затраты, а стоимость проекта в целом вообще превышает муниципальный бюджет в несколько раз! Любой эксперт, взглянув на такие стоимостные показатели проекта и сравнив их с имеющейся в его арсенале укрупненной (усредненной) стоимостью строительства 1 км автомобильной дороги, однозначно скажет, что для строительства дороги это очень дорого (ориентир стоимости – до 100 млн. руб.). Но поверхностного взгляда для объективной оценки «дороговизны» магистрали недостаточно. Здесь необходимо ответить как минимум на 2 взаимосвязанных вопроса: 1) что является предметом оценки?; 2) какие затраты включены в заявленную стоимость? При этом мы не беремся ответить на основной вопрос: дорого? или «нормально»?

Для «выяснения обстоятельств дела» (ответа на первый поставленный вопрос) обратимся к Федеральному закону № 257-ФЗ от 08.11.2007 г. «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В указанном законе «автомобильная дорога – объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог». Рассматриваемую магистраль «Центральная» нельзя отнести к автомобильной дороге в привычном смысле этого понятия. Она представляет собой сложный и серьезный комплекс объектов капитального строительства, включающий многоуровневую магистраль (подземную скоростную магистраль, обычную трассу), защитные дорожные сооружения (элементы озеленения защитного значения, заборы, шумо-, ветро- и снегозащитные устройства и др.), многочисленные развязки, объекты дорожного сервиса, подземные гаражи, торговые ряды, рестораны, пункты службы быта и т.п.. Заметим, что непосредственно к автомобильной дороге в трактовке понятийного аппарата № 257-ФЗ, относится лишь часть  перечисленных объектов, остальные следует рассматривать как самостоятельные объекты капитального строительства. Как следствие, предмет оценки в данном случае – обширный комплекс объектов, а автомобильная дорога лишь его часть. Сложную структуру имеет, соответственно, и инвестиционная оценка данного проекта. Особенности расположения магистрали связаны целым рядом проблем, решение которых предполагает серьезные затраты, - обремененность территории будущей застройки правами третьих лиц (на полосе отвода сейчас располагаются жилые дома, гаражные кооперативы, парковки, автозаправочные станции; некоторые земельные участки принадлежат на праве собственности гражданам и юридическим лицам), необходимость активного освоения подземного пространства, размещение под частью построенной и проектируемой трассы метрополитена. «Благодаря» этим особенностям в стоимость строительства (помимо стоимости возведения объектов капитального строительства) непременно включаются такие статьи как затраты на снос и отселение, компенсации владельцам недвижимости, затраты на вынос сетей и т.п. Объективно говорить о том, что проект создания магистрали «Центральная» дорогой, можно лишь грамотно и полно оценив его стоимость с учетом технических, технологических, конструктивных решений и конкретных условий строительства.

Пример 2. Можно ли в качестве проекта-аналога для инвестиционного проекта строительства образовательного центра рассматривать реализованный проект строительства школы и сравнивать их количественные показатели (в первую очередь, стоимость единицы мощности – одно ученическое место)? Ответ на этот вопрос не может быть однозначным. Прежде всего, необходимо разобраться, что представляет из себя каждый из рассматриваемых проектов. К примеру, в проект строительства школы входит лишь один объект капитального строительства –  отдельно стоящее здание школы. Содержание проекта строительства образовательного центра составляет комплекс объектов капитального строительства – здание школы, плавательный бассейн, котельная, спортивная площадка – каждый из которых имеет собственную характеристику, определяемую функциональным назначением (количество учащихся, пропускная способность, паропроизводительность, площадь спортивного поля). Как в этом случае можно сравнивать стоимости единицы мощности (в расчете на одного учащегося) этих проектов, когда для образовательного центра на эту стоимость будут отнесены и затраты на строительство бассейна и котельной, в то время как в расчете стоимости единицы мощности школы участвуют исключительно затраты на строительство здания школы? Сравнивать эти величины, конечно, не запрещается, но формулировать грамотное заключение по результатам сравнения нельзя. А если в проекте звучит не строительство, а реконструкция, то проблемы по идентификации объекта-аналога обрастут «смежным комом».

Мы категорически против однобокого (поверхностного), заключающегося в сравнении лишь стоимостных характеристик, подхода к вынесению вердикта проектам. Проверка инвестиционных проектов на предмет эффективности использования бюджетных средств должна включать в себя анализ полного описания проекта или предпроектных проработок, выполнение действий по идентификации предмета оценки с принятыми для сопоставления аналогами, провести анализ технико-экономических (включая эксплуатационные) показателей и наконец, изучить содержательное наполнение его стоимости.

Не менее сложной и «болезненной» проблемой является невнимание экономистов, причастных к законотворчеству, к специфике правового регулирования строительной деятельности. Мы в своих выступлениях и публикациях неоднократно говорили о необходимости обеспечения преемственности нормативно-правовых актов, унификации профессиональной терминологии как неотъемлемого условия успешной реализации требований и положений действующего законодательства.  
Филиалом ФГУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» по запросу областного Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства проводился анализ ряда нормативно-правовых актов (федерального и муниципального уровней) на предмет их практической реализации. В результате анализа были отмечены отдельные положения рассмотренных документов, влекущие за собой неоднозначное их применение для принятия решения об эффективности использования бюджетных средств и стоимостной оценки инвестиционного проекта. Значительная часть отмеченных замечаний относилась к «Правилам проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 г. № 590 (далее – Правила проведения проверки инвестиционных проектов (Правила)). К анализу положений этого основополагающего документа обратимся в первую очередь.

1. В общих положениях Правил сказано, что они «определяют порядок проведения проверки инвестиционных проектов, предусматривающих строительство, реконструкцию и техническое перевооружение объектов капитального строительства и (или) осуществление иных инвестиций в основной капитал, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета, на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения».

В Градостроительном кодексе РФ, регламентирующем градостроительную деятельность, понятие «техническое перевооружение объекта капитального строительства» отсутствует. В соответствии с указанным законом  под градостроительной деятельностью понимается «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» (ст. 1). Соответственно проектная документация и сметные расчеты в ее составе формируются на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства. Техническое перевооружение, во-первых, не является формой воспроизводства основных фондов, и, во-вторых, не относится к объектам капитального строительства, а скорее рассматривает некое действие в отношении производственной деятельности предприятия.

2. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (ст. 1) объектом капитального строительства признается здание, сооружение или строение. Наружные инженерные коммуникации (сети водоснабжения и канализации, сети тепло- и газоснабжения, электрические сети и сети связи) представляют собой самостоятельные сооружения, т.е. являются отдельными объектами капитального строительства (линейными объектами). Инвестиционный проект для его реализации может (в подавляющем большинстве случаев так и есть!) предусматривать как строительство, так и реконструкцию, а в отдельных случаях ограничиваться капитальным ремонтом объектов капитального строительства различного назначения в разнообразных сочетаниях, составах, степени сложности.

При этом каждый объект капитального строительства, входящий в инвестиционный проект, имеет собственную сметную стоимость. Что же мы наблюдаем в Постановлении № 590? Здесь постоянно пересекаются (подменяются, приравниваются) понятия «инвестиционный проект» и «объект капитального строительства»!  В то же время – это совершенно разные понятия. Объект капитального строительства – это строящееся (реконструируемое, капитально ремонтируемое) здание (сооружение), а инвестиционный проект - это обоснование экономической целесообразности капитальных вложений в создание или развитие предприятия. Существенное различие этих понятий, не учтенное столь важным документом, является не последней причиной неадекватных оценок проектов категориями «дорогой» или «дешевый». Проиллюстрируем терминологическую неопределенность несколькими выдержками из нормативно-правовых актов:

1) Инвестиционные проекты, соответствующие качественным критериям, подлежат дальнейшей проверке на основе следующих количественных критериев …:
а) значение количественных показателей (показателя) результатов реализации инвестиционного проекта;
б) отношение сметной стоимости инвестиционного проекта к значениям количественных показателей (показателя) результатов реализации инвестиционного проекта
(ст. 8 Правил проведения проверки инвестиционных проектов);
2) Проверка по количественному критерию … осуществляется путем сравнения стоимости инвестиционного проекта с соответствующей сметной нормой, определяющей потребность в финансовых ресурсах, необходимых для создания единицы мощности строительной продукции (укрупненный норматив цены строительства), включенной в установленном порядке в федеральный реестр сметных нормативов, а  в случае ее отсутствия  - путем сравнения с аналогичными проектами … (ст. 9.1 Правил проведения проверки инвестиционных проектов);
3) При выборе проектов-аналогов должно быть обеспечено максимальное соответствие характеристик проектируемого объекта и объектов-аналогов по функциональному назначению ИЛИ (!) по конструктивным и объемно-планировочным решениям (оказывается можно сравнить объекты по конструктивным и объемно-планировочным решениям!!!).
в) отношение сметной стоимости объекта капитального строительства к общей площади объекта капитального строительства (кв. м) или строительному объему (куб. м) не более чем на 5 процентов превышает значение соответствующего показателя по проекту-аналогу (ст. 14 Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ от 24.02.2009 г. № 58);
4) Критерий – обеспечение планируемого объекта капитального строительства инженерной и транспортной инфраструктурой в объемах, достаточных для реализации инвестиционного проекта.

Заявитель проводит обоснование планируемого обеспечения создаваемого (реконструируемого) объекта капитального строительства инженерной и транспортной инфраструктурой (ст. 23 Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения).

Здесь мы привели лишь несколько позиций, неоднозначность которых вызывает целый ряд проблемных вопросов в процессе выполнения требований рассматриваемых документов. А вопросы возникают следующие:

— Как соотнести и разграничить понятия инвестиционный проект и объект капитального строительства?
— «Проектируемый объект» - это проект или объект капитального строительства?
— «Объект-аналог» - это объект капитального строительства или инвестиционный проект?
— Что включать в сметную стоимость объекта оценки и что включено в сметную стоимость объекта-аналога?
— Сметную стоимость определять ЧЕГО – объекта капитального строительства или проекта?

В доказательство сложности и, соответственно, необходимости разъяснительного и методического обеспечения решения поставленных проблем приведем такой пример. Требуется оценить стоимость реконструкции противотуберкулезного санатория «Рачейка» ЦРБ Сызранского района. Проектом предусмотрены снос ветхих зданий, строительство блока палатного корпуса, столовой, теплого перехода, хозяйственного блока, культурно-оздоровительного корпуса, трансформаторной подстанции, наружных сетей и объектов транспортного хозяйства и связи, реконструкция палатного и приемного отделений. Ниже представлено извлечение из сводного сметного расчета стоимости реконструкции предприятия «Санаторий».

Представленный пример доказательно иллюстрирует неравнозначность понятий «инвестиционный проект» и «объект капитального строительства». Инвестиционный проект реконструкции предприятия «Противотуберкулезный санаторий «Рачейка» включает комплекс объектов капитального строительства, которые подвергаются различным формам воспроизводства основных фондов – часть объектов строиться на месте сносимых зданий и сооружений, часть зданий реконструируется, а по отдельным достаточно выполнить ремонтные работы.

Помимо проблематики разграничения сути и «стоимости» рассматриваемых понятий в подобных случаях существует еще одна проблема. Согласно требованиям экспертных органов при составлении сметной документации на реконструкцию необходимо применять сметные нормативы, учитывающие условия реконструкции (систему повышающих и понижающих коэффициентов). Проблема возникает уже на этапе разработки первичных сметных документов - локальных сметных расчетов (какие сборники Территориальных единичных расценок применить?, какими нормативами накладных расходов и сметной прибыли пользоваться?) и сохраняется до этапа составления итогового документа – сводного сметного расчета стоимости строительства (как правильно определить затраты на строительство и разборку временных зданий и сооружений? дополнительные затраты при производстве СМР в зимнее время? и т.п.). В решении этого спорного вопроса мы отстаиваем следующую позицию. Если реконструкция некоторого предприятия предусматривает в своем составе различные формы воспроизводства основных фондов (строительство, реконструкцию, капитальный ремонт), то по каждому входящему в проект объекту капитального строительства необходимо применять нормативы, соответствующие проводимым строительным работам именно по этому объекту. Титул «реконструкция» в данном случае принадлежит предприятию, а сметная документация составляется на объекты капитального строительства. Ниже показан пример, отражающий высказанную позицию.

 

Подведем итог сказанному:

Итак, мы затронули (пока!) лишь малую часть наиболее острых и актуальных проблем, причины которых, к сожалению, спровоцированы на законодательном уровне. Однако и наша деятельность по формированию сметных расчетов с учетом требований органов экспертизы и нормативно-методичесих документов по вопросам ценообразования вплотную приблизила строительный комплекс к ценовому коллапсу. Данная тема, конечно, не закрыта. В следующей публикации мы попытаемся изложить наше видение по реформированию отдельных положений современной системы ценообразования в строительстве и представлению сметных расчетов на различных этапах инвестиционно-строительного процесса.

© 2012 Самарский Центр по Ценообразованию в Строительстве
Россия, г. Самара, ул. Садовая, 278; e-mail: ccs@ccs-samara.ru